1970 var the big bang

I år fejrer det kommunale selvstyre og KL 50 års jubilæum. Den helt enestående og succesfulde samfundsmodel blev født ved reformen i 1970. Den var baseret på en filosofi og en vision om sammenhæng mellem opgaven, kompetencen og økonomisk ansvar, der har vist sig effektiv.

tekst Thomas Kokholm Nielsen

Egentlig skulle 1. april i år have været en festdag. KL’s Kommunalpolitiske Topmøde, som generalforsamlingen hedder, burde have været en brag af en fest. Men coronaen var en partykiller af rang, og en forsamling med over 1.500 kommunalpolitikere og embedsmænd fra hele landet forsamlet i Aalborg var ikke en mulighed.

Men der er alligevel god grund til et tilbageblik på udviklingen af en enestående decentral styreform og administration, som det stort set ikke er muligt at finde andre steder i verden - bortset fra tilnærmelsesvis i de andre skandinaviske lande. 

Økonomen Jan Olsen er én af dem, der har fulgt udviklingen på tæt hold i årtier. Han blev ansat i det unge KL i 1978 og var cheføkonom fra 1992 til 2015. Han er ikke i tvivl om, at nøglen til den succesfulde decentrale samfundsmodel skal findes i den filosofi og vision, som førte til kommunalreformen i 1970 og reducerede antallet af kommuner fra godt 1300 til 275 og antallet af amter fra 25 til 14. Det var The Big Bang. Herfra blev universet bare ved med at udvide sig, hvad angår kommunale opgaver.

– Reformen var baseret på en filosofi, som skabte sammenhæng mellem opgaven, kompetencen og det økonomiske ansvar, forklarer Jan Olsen.

- Jeg har skrevet det lige her, siger han og læser op af bogen ”Fra sogn til velfærdsproducent”, en bog han tog initiativ til og bidrog til:

”Refusioner skulle afløses af bloktilskud, og kommunalpolitikerne skulle selv have finansieringsansvar gennem lokal skatteudskrivning. Økonomiske incitamenter skulle være rammen om kommunalpolitikernes beslutninger”, læser han op.

Frihed og ansvar

Den tætte sammenhæng mellem opgaveløsningen og økonomisk ansvarlighed var ikke en selvfølge før 1970. Jan Olsen giver et eksempel:

– Hvis en kommune inden reformen i 1970 ansatte en folkeskolelærer, så dækkede staten 90 procent af lønudgiften. Hvis man dertil lægger, at læreren skulle betale kommuneskat af lønnen, så var det sådan, at kommunekassen havde overskud på at ansætte en lærer. Det er jo en ret farlig struktur, siger Jan Olsen.

Førhen fik man en specifik pose penge til en bestemt opgave. Blev pengene ikke brugt, så røg de tilbage i statskassen. Det gav en dårlig incitamentsstruktur - lidt a la historien om, at forsvaret i gamle dage brændte brændstof af i slutningen af året, hvis man ikke havde brugt lagrene, ellers fik man mindre næste år. 

– Hele ideen med reformen var, at kommunalpolitikerne blev pålagt den byrde at gå ud til naboer, borgere, vælgere og forklare, hvorfor de skulle betale mere i skat. Vi tager jeres penge, fordi vi skal bygge en skole, og der er ikke statslig refusion for den beslutning. Væk med alle de hundredvis af småkasser staten administrerede førhen. I stedet fik kommunerne et stort bloktilskud, forklarer Jan Olsen.

I den model er det så væsentligt, at kommunerne har friheden til at prioritere, om der lokalt er mest brug for at bruge pengene på børn, ældre eller huller i vejen. Det lyder måske logisk nok for danske ører i dag, men det var i sin samtid ganske banebrydende. Der er stort set ikke noget andet land, der har et så omfattende decentralt styre. Udover Skandinavien er der ikke andre lande, hvor kommunerne udskriver skatter selv.

– I lande som Tyskland, England og Frankrig  tør man ikke give kommunerne det ansvar, siger Jan Olsen.

Den klare filosofi om økonomiske incitamenter som vejen til en mere effektiv opgaveløsning har løbet gennem samtlige reformer frem til i dag.

– Socialkommissionen skrev i 1969, at man gennem tilskud burde give kommunerne ”positiv tilskyndelse” til udbygning og revaliderende foranstaltninger, men samtidig også ”negative tilskyndelse” gennem kommunal deltagelse i finansieringen af invalidepension og sociale ydelser, siger Jan Olsen.

Ifølge Jan Olsen ser man den røde tråd til, at finansminister Mogens Lykketoft (S) i 90’erne for eksempel gav kommunerne større økonomisk ansvar for overførselsindkomsterne, hvilket var et opgør med førtidspensionen. I nullerne var det beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen (V), der førte linjen videre i reformer.

Den dynamiske duo

Med reformen i 1970 og dannelsen af Kommunernes Landsforening blev kommunerne også en helt ny magtfaktor i dansk politik. Kommunernes stærke mænd – og det var mænd dengang - skulle nu lægge arm med skiftende regeringer og sikre de rette økonomiske rammer for kommunerne.

Her udgør parløbsperioden mellem Aarhus borgmester Thorkild Simonsen (S) og Lejres borgmester Evan Jensen (V) et særligt kapitel. Gennem fire valgperioder var de skiftevis formand og næstformand.

##ContentBoxStart##258717##ContentBoxEnd##

Thorkild Simonsen blev første gang KL-formand i 1979. Han husker, hvordan økonomiforhandlingerne i den periode fandt den form, som vi kender i dag. Førhen havde man flere forhandlingsmøder i Indenrigsministeriet, hvor flere kommunegrupperinger mødtes med indenrigsministeren – Foreningen af Bymæssige Kommuner, FKKA (Foreningen af Kommuner i Københavns Amt), København og Frederiksberg, der ikke var med i KL, og så videre.

– Vi fastlagde en ny form. Vi sagde, at kommunernes økonomi skal forhandles af KL repræsentanter og finansministeren og nogle gange  indenrigsministeren. Førhen var flere ministre og statsministeren involveret. Men en statsminister som Poul Schlüter (K) havde god forståelse for, at den form skulle ændres, siger Thorkild Simonsen.

En fælles sag

Til trods for  forskellig politisk ståsted var Evan Jensen og Thorkild Simonsen enige om, hvordan kampen skulle føres.

– Når Evan og jeg gik til møder med regeringen, så behøvede vi nærmest ikke nogle formøder, for vi kunne næsten se på hinandens øjne, hvad vi skulle sige og ikke sige. Vi havde et usædvanligt godt forhold og kørte nogle gode forhandlinger, og vi var oppe mod nogle skrappe finansministre i den periode - Anders Andersen (V), Knud Heinesen (S), Palle Simonsen (K), Mogens Lykketoft (S) og Henning Dyremose (K). Dyremose var en skrap herre. Ham var der mange, der var bange for, siger Thorkild Simonsen.

##ContentBoxStart##258719##ContentBoxEnd##

Peter Gorm Hansen kom til KL i 1977. Han blev cheføkonom og var fra 1984 og  27 år frem til 2011 administrerende direktør. Han husker det som en gylden periode i KL’s historie.

– Evan og Thorkild var nogle kæmpere, der kunne flytte noget. Thorkild var kriger og en slagsbror. Han tænkte, mens han talte. Evan var ligesom en gammel folketingsmand, der stod og vippede lidt på hælene, og så kom der noget gennemtænkt og formfuldendt dansk ud. Aftalesystemet blev enklere i den periode, og KL fik en klar plads ved forhandlingsbordet, siger Peter Gorm Hansen.

Samspillet mellem formand og næstformand – altid en venstremand og en socialdemokrat – har alle 50 år været væsentligt.

En ny eksplosion

Efter årtiers vækst og udvikling i de kommunale opgaver og den offentlige sektor som sådan stod det efterhånden klart for flere politikere, at der var brug for ny reform af den offentlige sektor i Danmark. Kravet om større økonomisk og faglig bæredygtighed i kommunerne kulminerede i reformen i 2007.

En anden markant KL-politiker, Søllerøds og senere Rudersdals borgmester Erik Fabrin (V), udlægger det sådan:

– Omkring år 2000 blev det klart, at den tidligere reform havde udlevet sine muligheder. Der var et behov for, at den enkelte kommune fik flere kræfter, siger Erik Fabrin, der var  KL-formand i en skelsættende periode fra 2006 til 2010.

Som han ser det, var behovet for en reform blandt andet drevet af den it-udvikling, der var i gang på det tidspunkt. Den var forudsætningen for mere rationelle løsninger, højere serviceniveau og lavere omkostninger.

– Spørgsmålet var, om det skulle løses via udvidet samarbejde eller en ny struktur med færre kommuner. Der kom de fleste til den erkendelse, at på den lange bane skal ansvar, kompetence og beføjelser hænge sammen. Sådan ville det ikke være, hvis man lagde det i et samarbejde. Derfor endte et flertal der, at det var en ny kommunestruktur, der skulle til, siger Erik Fabrin. 

En engel gennem stuen

Det blev daværende sundheds- og indenrigsminister i Anders Fogh Rasmussen-regeringen - Lars Løkke Rasmussen (V) - der kom til at stå som initiativtager.

Erik Fabrin husker tydeligt den dag, hvor bomben sprang i foråret 2004. Lars Løkke Rasmussen havde indkaldt landets nu 271 borgmestre til møde i Vingstedcenteret ved Vejle for at fremlægge strukturkommissionens konklusioner.

– Der lå et udspil, men ikke i detaljer. Da vi kørte derover, var der mange af os, der tænkte, at det var lidt spild af en god dag på kontoret, fortæller Fabrin.

Men den antagelse blev gjort til skamme.

– Lars holdt en fremragende tale. Så sagde han til sidst, ”nu sidder I og tænker, om det bliver til noget? Jeg kan sige, det gør det”. I får nu tre måneder til at løse det her i samarbejde med jer selv. I kan ikke bare gå de bedste sammen, der må ikke være hvide pletter på landkortet. Så ser jeg på det landkort, som I har lavet, og så løser jeg det sidste, husker Erik Fabrin.

Der gav det mening med udtrykket: Der gik en engel gennem stuen.

– Vi var gået smågrinende ind i rummet med en holdning om en spildt dag på kontoret. Da vi gik ud, spejdede alle efter nabokommunen, og hvem vi kunne nå at lave en aftale med, inden vi kom hjem. Diskussionen var slut, og nu var det en konkret opgave. Det var et historisk øjeblik, siger Fabrin.

På rekordfart blev det nye Danmarkskort tegnet med 98 kommuner.

– Vestjyderne tog teten, og pludselig var der dannet nogle rigtig store kommuner på op til 100.000 indbyggere. I øst og omkring København var de nok lidt selvfede. De tænkte, at vi er store nok. Så der skete ikke så meget, siger Erik Fabrin.

Reformen betød en ændring af magtbalancen, hvor de nye jyske storkommuner fik mere pondus i forhold til de førhen så magtfulde, men nu små, hovedstadskommuner. 

Implementeringen gik også hurtigt. Efter kommunalvalget i 2005 blev der i 2006 lavet sammenlægningsudvalg, hvor der skete sammenlægninger. I januar 2007 trådte reformen i kraft.

– Det var en fantastisk manøvre, at kommunestyret selv magtede at gennemføre en ændring fra 271 til 98 kommuner på så kort tid. For den enkelte borger har det ikke haft nogen omkostning. Tværtimod har de fået højere service til mindre omkostning. Det er en megasucces synes jeg.

Han hæfter sig også ved, at det også lykkedes, at afhænde de store velkørende kommunale virksomheder -  Kommuneforsikring, Kommunernes Revision, Kommune Kemi og ikke mindst it-virksomheden KMD. Blandt andet konkurrenceregler og EU-lovgivning betød, at kommunerne ikke længere kunne være ejere.

– Set i lyset af andre skandaler i det offentlige, så synes jeg, at det er en præstation af rang. Kommunernes nye it-fællesskab Kombit har givet kommunerne styrke. Det beviser, at kommunerne er i stand til at håndtere store omorganiseringer og drift i modsætning til for eksempel staten og regionerne, siger Erik Fabrin.

Velfærdskommune Danmark

Selvom 2007-reformen var dramatisk, så var den en naturlig udvidelse af det evigt ekspanderende kommunale univers, der opstod i 1970. 

Forskningschef Roger Buch ved Danmarks Medie og Journalisthøjskole, som har forsket i kommuner gennem mange år, plejer gerne at sige, at Danmark ikke er en velfærdsstat, men en ”velfærdskommune”. For det er via  kommunen, at danskerne modtager langt størstedelen af velfærdsydelserne. 

##ContentBoxStart##258720##ContentBoxEnd##

– Den daglige, månedlige, klagesang fra kommunerne om, at staten styrer og detailregulerer mere og mere, så der dårligt er noget tilbage af det kommunale selvstyre ude i kommunerne, den smuldrer fuldstændig, når man ser på det med historiske briller. Konklusionen er netop den modsatte. Kommunerne har fået stedse flere opgaver og større autonomi. Staten prøver desperat at holde styr på de her meget magtfulde kommuner, siger Roger Buch.

Han mener dog, at der er én sejr, kommunerne burde være bekymret for. 

– Kommunerne vandt i 2007-reformen slagsmålet med deres gamle ærkefjende, amterne. De vandt retten til at bevæge sig ind på sundhedsområdet. Jeg tror, kommunerne vil opdage, at det ville være bedre, at man havde tabt det her, siger han og forklarer videre:

– Sundhed er en gøgeunge, der kan vokse sig uendeligt stor. Den har kommunerne fået ind i deres organisation og kommunekassen. Det er lettere at sige nej til skoler, til pleje af ældre og huller i vejene end at sige nej til sundhed, når fru Hansen kan få en ny behandling. Der står altid et medicinalfirma klar.

Opfordring til samling

Vi lader en anden tidligere KL-formand få udgangsreplikken. Nu forhenværende Rødovre borgmester Erik Nielsen (S) sad i KL’s bestyrelse i godt 23 år og var formand fra 2012 til 2014. Han husker især den dramatiske konflikt og lockout af lærerne i 2014.

##ContentBoxStart##258721##ContentBoxEnd##

– Det var den første lockout i KL’s historie Det var lidt mærkeligt for mig som uddannet tillidsmand i Dansk Metal at skulle underskrive den, siger Erik Nielsen.

Der opstod under konflikten rygter om, at KL’s lockout var koordineret med Helle Thorning Schmidts regering, som led i en totrinsraket - først et regeringsindgreb i KL’s favør, efterfulgt af den af Folketinget vedtagne folkeskolereform. 

Men det afviser Erik Nielsen blankt.

– Nogen havde en interesse i at få det til at se sådan ud. Men jeg vil ikke være i en position, hvor jeg agerer marionet for regeringen. Det tror jeg, at de fleste, der kender mig, ved, siger Erik Nielsen.

Og så kommenterer han det særlige forhold, der hersker mellem kommunerne og Christiansborg.

– Det var en enig KL-bestyrelse, der tog beslutningen om lockouten - en bestyrelse, der ikke var så afhængig af at skulle kontakte deres Christiansborg-politikere. Det er blevet mere moderne i nyere tid. På det tidspunkt var man i de fleste partier frit stillet i KL-sammenhæng. V og S har traditionelt været deres egne i KL, siger Erik Nielsen.

– Jeg var ikke i jævnlig kontakt med Helle Thorning  eller Bjarne Corydon. Jeg havde nærmere drabelige debatter med dem. Det var jo en rigtig besparelsesregering, siger Erik Nielsen.

Han mener, at den største udfordring for kommunestyret og KL i dag er at holde sammen om de fælles interesser.

– Mange borgmestre er sig selv nok i deres eget herred og mangler helhedsbilledet. Når der laves aftaler, er man inde og regne på de sidste decimaler. Det går ikke. Der er for mange solomarkeringer til ære for hjemmebanen, og medierne er villige til at understøtte signalpolitik. Den største udfordring er fælles samling, siger Erik Nielsen og erkender, at i baghovedet af den analyse ligger selvfølgelig diskussionen om den nye udligningsreform. tkn@kl.dk