Paragrafjunglen vokser vildt

Paragrafferne i de store love på socialområdet er komplicerede og er blevet ændret tusindvis af gange siden kommunalreformen, viser analyse. Det gør det sværere at overskue reglerne for både borgere og myndigheder, siger tænketank bag analyse. Socialrådgiverforening kalder det en paragrafjungle, mens Udsatterådet kalder det bekymrende.

tekst Jon Kirketerp Jørgensen

##ContentBoxStart##257596##ContentBoxEnd##

32 love med i alt 2.213 paragraffer har været igennem 483 lovændringer, der har betydet ændringer i paragraffer 4.686 gange. Det er den helt korte version af en analyse, som den juridiske tænketank Justitia har lavet.

Tænketanken har kigget på 32 love på socialområdet. De er siden kommunalreformen blevet ændret så mange gange, at det gør det svært at overskue for både myndigheder og borgere, mener vicedirektør i Justitia, Birgitte Arent Eiriksson.

– Når den socialretlige lovgivning er meget omfangsrig og hyppigt ændres, risikerer man, at kompleksiteten gør det vanskeligt for borgerne at gennemskue deres retsstilling, og at det bliver sværere for myndighederne at anvende lovgivningen korrekt. Dermed svigter vi de borgere, der ellers har mest brug for solide og overskuelige regler, siger hun. 

Otte ændringer om året

De 32 love er blevet ændret med 483 lovændringer fra kommunalreformen i 2007 og frem til 1. juli 2019. For eksempel er serviceloven, der overordnet set sætter rammerne for de kommunale tilbud til udsatte, blevet ændret 97 gange over de 12 år, der er gået siden kommunalreformen. Det giver i gennemsnit otte ændringer om året. Også aktivloven, der indeholder regler om kontanthjælp og lignende ydelser, er blevet ændret ofte gennem de sidste år. 84 gange har Folketinget vedtaget en ændring af loven.

Birgitte Arent Eiriksson fra Justitia kalder det forståeligt, at Folketinget løbende justerer lovgivningen, i takt med at samfundet ændrer sig.

– Men når man kombinerer en omfangsrig lovgivning med en hyppig ændringsgrad, så bliver de regler, der burde være som et overskueligt landkort, forvandlet til en jungle, det er nemt at fare vild i. Borgerne får sværere ved at identificere den relevante lovgivning og gennemskue deres rettigheder og forpligtelser. Samtidig gør man livet svært for de sagsbehandlere, som anvender lovgivningen i praksis, og som er forpligtede til at vejlede borgerne korrekt og fyldestgørende. I sidste ende opstår der større risiko for mangelfuld rådgivning samt for flere forkerte afgørelser og sagsbehandlingsfejl, siger hun.

Kast en håndgranat

Samme toner lyder fra Dansk Socialrådgiverforening, hvor formand Mads Bilstrup forklarer, at hans medlemmer mangler tid til at sætte sig ind i hyppige lovændringer.

– De har mere end svært ved at følge med. Det betyder både, at risikoen for, at man laver fejl i sagsbehandlingen, er stigende, og at man kan være bekymret for den enkelte borgers retssikkerhed, siger han og fortsætter:

– Indimellem har jeg lyst til at sige, at man burde kaste en håndgranat ind i lovgivningen, rydde bordet og starte forfra. Det er blevet et garnnøgle, der er viklet ind i sig selv og er umulig at løsne op. Det har den konsekvens, at der sker fejl, og at det er svært for borgerne at navigere i lovgivningen.

Det betyder, at socialrådgiverne skal have tid til at forklare afgørelser, mener Mads Bilstrup. Han forklarer, at afgørelserne som regel bliver givet skriftligt til borgerne i et sprog, der ikke er nemt at forstå.

– Det ville give borgerne en større retssikkerhed, hvis vi havde tid til at forklare dem afgørelserne ansigt til ansigt, men der må jeg bare konstatere, at den tid har den enkelte socialrådgiver ikke, siger han og fortsætter:

– Så der sidder nogle dybt  frustrerede borgere tilbage. Nogle smider håndklædet i ringen, nogle bliver udadreagerende, og nogle bliver retorisk meget voldsomme. Og så er der nogle, der vælger at rydde et skrivebord. Men det er jo i afmagt over, at de ikke kan forstå det system, som er sat i verden for at hjælpe dem, men som de mere oplever som benspænd på benspænd, siger Mads Bilstrup.

Langt fra lov til praksis

Også hos Rådet for Socialt Udsatte genkender formand Vibe Klarup problematikken. Hun forklarer, at det især for udsatte borgere kan være svært at forstå og navigere i et kompliceret og ofte skiftende lovsystem.

– Vi har fået et velfærdssystem, som er kompliceret, og nogle gange kan man få det indtryk, at det er et system, som er ved at segne under sin egen vægt af paragraffer og ændringer og nye initiativer, siger Vibe Klarup.

Forandringerne i sig selv er ikke nødvendigvis dårlige, peger hun på. For som udgangspunkt skal regelændringer løse et problem, siger hun.

– Det må vi jo så holde øje med, om de gør. Men det pålægger også medarbejdere og ledelse i det sociale system et enormt ansvar i forhold til at omsætte det til praksis. Og der er min bekymring, at det indimellem ser ud til, at der går meget lang tid, fra politikerne vedtager noget, til man kan se det ude i systemerne, siger Vibe Klarup. 

Hårdt arbejde

I Foreningen af Kommunale Social-, Sundheds- og Arbejdsmarkedschefer i Danmark genkender formand Helle Linnet billedet af et omskifteligt lovgrundlag. Hun kalder det en del af hverdagen ude i kommunerne.

– Det kræver rigtig meget af vores medarbejdere at følge med i lovændringerne, som kommer kontinuerligt. Men det betyder også, at det er en del af vores praksis, så det er indbygget i vores almindelige arbejde, siger Helle Linnet, der også er social- og arbejdsmarkedsdirektør i Vordingborg Kommune.

Justitias analytikere har også kigget på kommunernes sager i Ankestyrelsen, der tager stilling til, om kommunerne følger reglerne, når de sagsbehandler. Her viser analysen, at i 2014 blev 24 procent af klagerne over kommunernes sagsbehandling på social- og beskæftigelsesområdet omgjort. I 2018 var andelen steget til 30 procent.

I samme periode er antallet af klagesager, som Ankestyrelsen har behandlet, faldet fra 36.000 om året til knap 27.000 om året. Det betyder, at antallet af omgjorte sager har ligget relativt stabilt omkring 8.000 om året.

Helle Linnet fra socialchefernes forening kan da heller ikke genkende billedet af, at der er et stigende antal fejl i kommunernes sagsbehandling på grund af de hyppige lovændringer. Men hun peger på, at lovændringer følges op af vejledninger, så kommunerne ved, hvordan lovgivningen skal tolkes. Ofte kommer lovændringerne dog hurtigere igennem systemet end vejledningerne, og det betyder, at kommunerne selv skal tolke reglerne til at starte med.

– I de tilfælde, hvor der endnu ikke er kommet en vejledning fra staten eller afgørelser fra Ankestyrelsen, der kan vi have truffet en afgørelse, som, det senere viser sig, skulle have været anderledes. Men jeg kan ikke genkende, at der skulle være flere fejl, siger Helle Linnet.

Vis os mere tillid

I 2018 kom et ekspertpanel nedsat af KL og HK Kommunal frem til samme konklusion som Justitias analyse. Lovgivningen, der angår ydelser på socialområdet, er kompliceret og svær at forstå for både borgere og myndigheder.

– Regelsættet på ydelsesområdet vurderes af alle deltagere i ekspertpanelet som kompliceret og uklart. Love og regler er vanskelige at arbejde efter, da reglerne ofte går på tværs af lovgivninger. Mange regler er åbne for fortolkning, og det kræver gode vurderingsevner hos medarbejderne, lød det fra panelet.

Det samme siger formand for KL’s socialudvalg, Thomas Adelskov (S). Han forklarer, at kommunerne i flere år har arbejdet på at forklare afgørelser med et telefonopkald, før afgørelsen lander på skrift i borgerens e-boks.

– Vi er forpligtet til at oplyse det juridiske grundlag for en afgørelse og fortælle, hvilke ankemuligheder borgerne har. Det skal med i en skriftlig afgørelse, og derfor kan det se juridisk tungt ud. Og netop derfor er der mange kommuner, der arbejder med at kommunikere med borgerne og gøre det mere tydeligt, hvilken afgørelse der er truffet, hvorfor den er truffet, og hvilke klagemuligheder borgeren har. Men det er svært, at kompliceret lovgivning, der ofte bliver ændret, er svært at forklare og måske endnu sværere at forstå, hvis ikke man har en juridisk embedseksamen, siger Thomas Adelskov, der også er borgmester i Odsherred Kommune.

Men det er Folketinget, der må på banen. Eller nærmere skrue lidt ned for tempoet, når det kommer til at lovgive på socialområdet, lyder det fra Thomas Adelskov.

– Vi har brug for nogle enklere regler på en lang række regler og frem for at vedtage nye love og nye ændringer, så bør Folketinget sortere i regler og vise kommunerne noget mere tillid ved at give os og vores medarbejdere mere frihed. •  jki@kl.dk