Måske mere styr på det ustyrlige

Det er nærmest en naturlov, at udgifterne på det specialiserede socialområde stiger ustyrligt for kommunerne. Men til trods for stigning i antallet af diagnoser, så er udgifterne steget mindre i hovedstadskommunerne end i resten af landet. Et systematisk overblik kombineret med samarbejde på tværs af kommunegrænsen er måske en del af forklaringen.

tekst Thomas Kokholm Nielsen

Antallet af borgere med diagnoser vokser, og det gælder både børn- og voksenområdet. For bare at nævne et eksempel, så er højdespringeren autisme. På voksenområdet har der i hovedstadskommunerne været en stigning i antallet af autismediagnoser på 64,2 procent fra 2015 til 2018.

Samlet set brugte kommunerne i Region Hovedstaden 16,4 milliarder kroner på det specialiserede socialområde i 2019. 11,1 milliard kroner på voksenområdet og 5,3 milliarder på børneområdet. 

Men en ny monitoreringsrapport udarbejdet af KL’s konsulenttjeneste KLK viser overraskende nok, at udgifterne i hovedstadsområdet stiger mindre end på landsplan.

På landsplan steg de samlede udgifter fra 2016 til 2019 med ni procent, mens de ”kun” er steget med fem procent i hovedstadskommunerne, og på børneområdet har man ovenikøbet konstateret et fald i hovedstadskommunerne. Det betyder trods alt en del penge sidst på året.

En overraskelse

Rapportens resultat kom egentlig lidt som en overraskelse for de 29 kommuner i KKR Hovedstaden, der havde bestilt rapporten. 

Det er første gang, hovedstadskommunerne får lavet en rapport af den type, der giver så grundigt et samlet overblik over udgiftsudviklingen samt viden om de faktorer, der driver udviklingen. Rapporten kan dog ikke give klart svar på, hvad det er, hovedstadskommunerne ser ud til at lykkes med. Men den rejser klart spørgsmål, der nu skal analyseres nærmere, mener direktør i Rødovre Kommune, Henrik Abildtrup, der er formand for det embedsmandsudvalg, der har bestilt rapporten.

– Vi kan ikke sige, at det her har vi gjort forskelligt fra kommunerne i de andre regioner. Hvis man skal belyse det, skal man se på, om der er demografiske forskelle, og er der noget i vores tilbudsvifte, der gør, at vi kan levere gode tilbud, uden at de bliver ekstra dyre. Vi kan konstatere, at vi har en lavere udgiftsudvikling, og det finder vores politikere naturligvis interessant, siger Henrik Abildtrup.

Formand for KKR Hovedstaden, Albertslunds borgmester Steen Christiansen (S), er dog ikke i tvivl om, at en del af forklaringen skal findes i et mangeårigt fælles fokus på det specialiserede socialområde.

– Det er et fint eksempel på, hvordan kommunerne kan arbejde sammen om et område og finde løsninger i fællesskab. Det er jo lidt spørgsmålet, om hvorvidt hver kommune skal opfinde den dybe tallerken selv, eller man skal slå pjalterne sammen i fællesskab og finde løsninger. Med denne monitorering får vi overblik over de faktorer, der påvirker udgiftsstigninger, og hvilke indsatser der er brug for. Den enkelte kommune har brug for styringsredskaber til den opgave. Ved at arbejde sammen kan man se, hvad der virker i den ene kommune og i den anden, og finde løsninger, der er til gavn til borgerne, siger Steen Christiansen. 

##ContentBoxStart##259313##ContentBoxEnd##

Spred risikoen

Noget af det, rapporten peger på, er, at opsamling og deling af erfaringer kommunerne imellem er væsentligt for området. Det er også væsentligt, at man opnår en gennemsigtighed og ensartethed i taksterne for de forskellige tilbud på området, både de offentlige og private. Dertil kommer også et fælleskommunalt samarbejde om udbuddet af tilbud og tilpasning af kapaciteten.

 – Vi har i mange år haft fokus på takstudviklingen på de sociale institutioner, hvor vi i vid udstrækning køber og sælger til hinanden. Vi har sat mål på at reducere taksterne over en årrække. Men det vi kunne konstatere var, at alligevel steg udgifterne. Derfor har vi også lavet et stort skifte i forhold til at fokusere på kvalitetsudviklingen af tilbuddene, og det at få den rigtige tilbudsvifte. 

Der er nogle gange kritik af kommunerne for at fokusere på økonomien, men her synes jeg, vi viser, at vi har fokus på kvalitet. Vi vil følge udviklingen nøje og se på, hvad har vi brug for at udvikle og for at give de rette tilbud til borgerne, siger direktør Henrik Abildtrup.

Steen Christiansen mener, man skal se det i historisk perspektiv.

– Det, der er forklaringen, er, at siden vi overtog opgaven fra amterne (ved reformen i 2007, red.), har vi haft stor fokus på økonomien, fordi vi oplevede, at vi overtog et område ude af kontrol. De senere år ser vi mere på, hvor opgaven kan løses bedst, og hvor styrker og kompetencer er. Det er et andet perspektiv, siger borgmester Steen Christiansen.

##ContentBoxStart##259314##ContentBoxEnd##

I den forbindelse er overvågningen af udviklingen af diagnoser vigtig.

– Når der er en stigning på 64 procent på autisme, så vil en del af dem have brug for specialiserede tilbud. Der skal vi så udvikle kapacitet og pladser på tværs af  kommunerne, siger Henrik Abildtrup.

I KKR Hovedstaden barsler man med en ny økonomimodel, hvor man spreder den økonomiske risiko ud i fællesskabet, så det ikke er den enkelte kommune, der står med hele det økonomiske ansvar, hvis de opretter pladser på et specialiseret tilbud, som de måske ikke kan få solgt.

– Det, der er på dagsordenen i KKR-sammenhæng, er, at vi udarbejder en ny økonomimodel, hvor vi hjælper hinanden og udvikler tilbud, som vi i fællesskab hæfter for. Vi arbejder på en model, der understøtter, at vi kan udvikle vores tilbudsvifte, uden at det er den enkelte kommune, der står med hele ansvaret. Så kunne vi sige til den kommune, der allerede har autismepladser ”Kan I ikke udvide, med 20 pladser?” På den måde får vi samlet set udvidet vores kapacitet, og så vil vi fra fællesskabets side give en underskudsgaranti på de ekstra pladser, forklarer Henrik Abildtrup.

Øget specialisering

Ifølge KKR-formand Steen Christiansen giver det mening, at man ser på, hvor opgaven kan løses bedst, af hensyn til borgerne. Det vil medføre en specialisering.

– Har man i en kommune et fagligt speciale på for eksempel autismeområdet, og der er et øget behov, og der er mulighed for at udbygge kapaciteten, så må man se på, hvad økonomien er i det. Det er valget mellem at gå den vej eller sige, vi skal have en faglig kapacitet i hver eneste kommune. Vi ved, at det ofte er relativt små grupper af borgere, der er tale om, så det kan være problematisk at sprede fagligheden og økonomien udover samtlige 29 kommuner. Gennemsigtighed og ensartethed i takststrukturen er forudsætningen for det her, siger Steen Christiansen.

Hvad nu hvis man spillede djævlens advokat og sagde, at en forklaring på, at hovedstadskommunerne har haft en lavere udgiftsstigning på det specialiserede socialområde er, at deres tilbud til borgerne er af ringere kvalitet?

– Jeg kan ikke udelukke, at vi bliver konfronteret med det synspunkt. Men jeg synes, vi har en god dialog med interesseorganisationerne og patientforeningerne, og der har været stor interesse for at udvikle de rigtige tilbud med de rette kvalifikationer. Borgerne og interessenterne er mindre optagede af geografi og mere af det faglige tilbud. De har også en interesse i, at kommunerne kan gå ind i det her med større viden om økonomi og faglighed, siger Steen Christiansen.

Direktør Henrik Abildtrup understreger, at det hele tiden er en balance mellem pris og kvalitet. 

– Det er vigtigt, at vi leverer den kvalitet, borgerne har brug for, ellers er man jo lige vidt. Vi har jo et socialtilsyn, der er ude at kontrollere kvaliteten, og vi har vores eget personrettede tilsyn.

Steen Christiansen tror på, at udviklingen er udtryk for, at man har fundet en model, der virker i praksis.

– Vores embedsfolk kan bedre vurdere det faglige. Vi står med et område, hvor vi er blevet mere sikre på, hvad vi gør. Jeg tror bestemt, vi har fundet en god model. Vi har arbejdet på det i flere år, og nu slår det igennem. Det handler om ledelse, politisk ledelse og et embedsværk, der forstår opgaven professionelt og med indsigt, siger Steen Christiansen.

Forebygger mere

Rapporten peger på, at hovedstadskommunerne samlet set er lykkedes med at forebygge i stedet for at anbringe på børneområdet. Til gengæld er enhedsudgifterne til forebyggende foranstaltninger væsentligt højere i hovedstadskommunerne end i resten af landet. I gennemsnit kostede en forebyggende foranstaltning 226.000 kroner per barn og ung, hvilket er 55.000 kroner mere end landsgennemsnittet.

Og selv om det er lykkedes hovedstadskommunerne at nedbringe anbringelserne af børn og unge, er enhedsudgifterne også her væsentlig højere end resten af landet. I 2019 kostede en anbringelse 857.000 kroner i hovedstadsområdet per barn og ung, hvilket er 130.000 kroner højere end landsgennemsnittet. Men på bundlinjen er forebyggelse altså billigere end anbringelser. 

Kommunalt vs. privat

Udgifterne til bostøtte, botilbud, dagtilbud og assistance udgør tilsammen over 80 procent af udgifterne på det specialiserede voksenområde. Generelt har der været et fald i antallet af modtagere. Når der sker et fald i antallet af modtagere, stiger de gennemsnitlige enhedspriser. Det gælder især for botilbud.

Stigningen i udgifterne kan især henføres til stigende udgifter til herberger og krisecentre. 

Her melder sig en diskussion om fordele og ulempe ved privat drevne tilbud og kommunalt drevne tilbud. Kommunerne køber en del hos private udbydere. Man kunne så have den hypotese, at de private udbydere sætter prisen op, når kommunerne køber mindre. Men så enkelt er det måske ikke ifølge Rødovre Kommunes direktør.

– Analyser peger på, at private tilbud er dyrere end egne kommunale tilbud. Og de offentlige tilbud er mindst lige så gode og billigere. Vi er heldigvis blevet bedre til at give borgere en indsats tæt på, hvor de bor. Derfor er efterspørgslen på botilbud  blevet mindre. Til gengæld er der større krav til de specialiserede indsatser. Målgruppen for indsatserne ændrer sig og derfor bliver prisen også dyrere, siger Henrik Abildtrup.

Albertslunds borgmester Steen Christiansen tror, at rapporten vil give anledning til en diskussion om vægtningen mellem de private og kommunale tilbud. 

– Jeg tror, at hvis kommunerne fortsat skal købe private tilbud på samme måde som nu, så skal der være en gennemsigtighed i takststrukturen, så vi ved præcist, hvordan man er kommet til den pris. Derudover vil der være øget kontrol af kvaliteten, siger KKR-formanden.

Derudover vil medieomtalen af de private tilbud forsat skabe debat.

– Det vil ske blandt andet på baggrund af de sager, Ekstrabladet har oprullet om de private udbydere. Der er en ekstrem opmærksomhed fra Folketinget, så jeg tror, der kommer til at ske noget. De private må indstille sig på flere krav, siger Steen Christiansen.

Det specialiserede socialområde er ”hot stuff” og KKR Hovedstaden vil granske og analysere rapporten yderligere. • tkn@kl.dk