Ny rapport slår fast: Økonomiaftalens magt er stor

Det er, når sommervarmen for alvor er ved at tage fat, og solskinstimerne begynder at dominere, at KL-toppen omkring maj tager hul på de vigtigste forhandlinger på året: økonomiforhandlingerne med regeringen. Og omtrent en måned senere foreligger der som regel en aftale, som sætter rammerne for den kommunale økonomi det kommende år.

Uden for forhandlingsrummet er der allerede en række spilleregler for kommunernes økonomi på plads. Det er blandt andet forudsætninger som budgetloven, sanktioner, der forhindrer kommunerne i at skrue alt for meget på den kommunale skatteknap, udligningsordningen, og det såkaldte udvidede totalbalanceprincip, DUT, der betyder, at Christiansborg skal sende penge med til opgaven, hvis de vedtager en ny lov, der påvirker kommunerne.

Og det system er ret unikt. I en ny rapport, som VIVE står bag, slås det fast, at Danmark ikke alene er et af de mest decentraliserede lande i verden. Kommunerne har også, særligt i kraft af økonomiaftalesystemet, god mulighed for at blive hørt og påvirke regering og Folketing, ligesom staten i høj grad er ansvarlige for at betale regningen, hvis de stiller nye krav.

For KL-formand Martin Damm (V) cementerer rapporten, at aftalesystemet er den bedste model for kommunerne.

– Det er en forudsætning for at kunne drive så meget decentralt, som vi gør i kommunerne, og samtidig udnytte ressourcerne godt. Vi kan tone velfærden hen, så den passer til de borgere, der bor i de enkelte kommuner. Og det er absolut den bedste løsning for borgerne, siger Martin Damm.

Malurt i bægeret

Alligevel har systemet de seneste år været noget stormombrust. To gange har regeringen på bagkant af økonomiaftalen givet kommunerne ekstra penge til serviceudgifter, senest som følge af ændringer i kommunernes refusionsindtægter for særligt dyre sager på det specialiserede socialområde samt fejlagtige vurderinger af kommunernes grundskyld, som kostede en række kommuner dyrt og fik flere borgmestre til at råbe op. Og i efteråret viste det sig, at næsten alle landets kommuner igen havde valgt at selvbudgettere i forbindelse med deres budgetlægning frem for at vælge statsgaranti, fordi staten ifølge KL havde lavet fejlagtige skøn.

Ifølge Niels Jørgen Mau Pedersen, der er projektchef i VIVE og en af forskerne bag rapporten, skal sådan nogle forløb ikke gentage sig for ofte, hvis modellen for den kommunale økonomi skal bestå.

– Man skal så vidt muligt sørge for, at det aftalte gælder. Det er ikke heldigt for aftalekonceptet, hvis den ene part går ud og gør noget andet, efter aftalen er indgået. Når det er sagt, kan man selvfølgelig ikke forudse alt, men det er i den grad noget, man skal have in mente, hvis man vil beholde systemet, siger Niels Jørgen Mau Pedersen.

Det er der i udgangspunktet god grund til, mener han, for det danske system er på mange måder sundt og ganske unikt. Over årene er kommunerne dog blevet underlagt flere og flere snærende bånd, og ifølge Peter Bjerre Mortensen, professor ved Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet og medforfatter på rapporten, er der tre væsentlige hensyn, der skal balancere i modellen.

Først og fremmest et makroøkonomisk hensyn, som ikke bliver mindre af, at den kommunale sektor udgør en stor andel af den offentlige økonomi. Dernæst et sektorpolitisk hensyn, der handler om at tilgodese nye politiske idéer, til hvordan vi udvikler vores samfund, bedst muligt. Og endelig et hensyn til, at man gerne vil udbygge det lokale økonomisk og politisk råderum.

Men de tre hensyn kan sommetider spænde ben for hinanden.

– Der er ingen tvivl om, at det, at man har en budgetlov og et sanktionsregime, er udtryk for, at man har tillagt den makroøkonomiske styring stor betydning, konstaterer Peter Bjerre Mortensen.

Men det har også konsekvenser for det lokale råderum, og ifølge både Niels Jørgen Mau Pedersen og Peter Bjerre Mortensen kan man med god grund se nærmere på, om det er nødvendigt med en helt så striks styring af den kommunale økonomi.

– Jeg synes godt, man kan overveje, om det er meningsfuldt hele vejen rundt, siger Niels Jørgen Mau Pedersen inden han omvendt tilføjer:

– Men staten har selvfølgelig også nogle nationale hensyn og derfor en interesse i, hvordan kommunerne bruger pengene.

Også Peter Bjerre Mortensen peger på, at staten har grund til at ville holde grundigt øje med den kommunale økonomi, selvom balancerne måske kan diskuteres.

– Kommunerne må acceptere, at der skal foregå en form for central koordinering, og at kommunerne aldrig vil have ubegrænset magt. Det er en del af pakken, siger han.

Er græsset grønnere?

Det lader også til, at det danske system i den grad tåler sammenligning med udlandet. Blandt 22 OECD-lande, som VIVE-rapporten sammenligner det danske system med, lader den danske model ikke meget tilbage at ønske for kommunerne, hverken hvad angår økonomisk sikkerhed fra staten, indflydelse eller mængden af opgaver.

Men zoomer man nærmere ind på vores naboer i Sverige, er der noget, der er værd at bemærke. Her findes der nemlig ingen rammer for hverken de kommunale udgifter eller den kommunale skatteudskrivning. Og det har tilsyneladende ikke ført til hverken uønsket udgiftsvækst eller stigende skatter.

Til gengæld er de svenske kommuner ikke på samme måde som de danske skærmet mod konjunkturudsving og pris- og lønudviklingen, ligesom en fjerdedel af de svenske kommuners tilskud fra staten er øremærkede. Og der er intet formaliseret samarbejde mellem den svenske regering og KL’s svenske pendant, SKR, om de kommunaløkonomiske rammer.

Niels Jørgen Mau Pedersen hæfter sig særligt ved de svenske kommuners friere økonomiske rammer, som han mener, de danske kommuner godt kan kigge med misundelse på.

– Jeg synes godt, man kan kigge med misundelse på, at de styrer skatten mere lempeligt og ikke har udgiftslofter. Der er ikke fri leg for de svenske kommuner, for de skal opfylde nogle betingelser omkring balance i økonomien, men de har mere albuerum på indtægtssiden. Samtidig er de også mere langsigtede i styringen, hvor vi i Danmark har en meget fokuseret etårig styring, siger Niels Jørgen Mau Pedersen.

Men spørger man svenskerne selv, sikrer en friere kommuneskat og lempeligere økonomiske rammer ikke alene den rene lykke.

Annika Wallenskog, der er cheføkonom i SKR, understreger, at det er vigtigt for de svenske kommuner selv at kunne hæve og sænke skatten.

– Det handler om kommunalt selvstyre. Det er vigtigt, at en kommune for eksempel kan vælge, om de vil have flere skoler og opkræve højere skat for at sikre det. Det er ekstremt vigtigt, at kommunerne selv får lov til at prioritere, konstaterer hun.

Men den manglende værdisikring af de statslige tilskud til de svenske kommuner udgør omvendt en stor udfordring og er derfor øverst på svenskernes ønskeliste.

– Den svenske stat styrer på kort sigt, med målrettede statstilskud og uden værdisikring. Det skaber meget kortsigtede planlægningsforhold for kommunerne, siger Annika Wallenskog, der derfor drømmer om, at statstilskuddet blev reguleret i takt med udviklingen i priser, lønninger og demografi, ligesom det gør sig gældende i Danmark.

En stærk sidevind

Og netop de forhold bliver Martin Damm altså ikke grøn i hovedet af misundelse over.

– Når økonomien går op og ned i Sverige, så rammer det kommunerne rigtig meget. Og det er en kæmpe fordel, at vi sidder ved forhandlingsbordet med regeringen, så regeringen ikke på samme måde som i Sverige bare kan skrue op og ned for kommunernes økonomi, siger Martin Damm og fortsætter:

– Det er klart, at man måske kunne ønske sig, at vi havde lidt friere rammer, hvad angår skatten, eller at vi godt kunne ønske os, at budgetloven var anderledes skruet sammen, men jeg forstår også det argument, at når vi nyder så meget forsikring fra staten i form af at være skærmet mod konjunkturudsving, så følger der noget styring med.

Ifølge Martin Damm betyder aftaler med regeringen, at både stat og kommuner forpligter sig til at overholde aftalerne i bedst muligt omfang. Modellen fungerer godt, hvis begge parter overholder spillereglerne, mener han.

– Men det ødelægger kontinuiteten, hvis nogle elementer pludselig kommer flyvende ind fra højre, som vi har set det med ejendomsskatterne. Det skaber en stærk sidevind og piller ved nogle af forudsætningerne for systemet. Og det er også derfor, det skaber postyr, når det sker, siger KL-formanden, der mener, at sidste års forløb er et godt eksempel på, at modellen ikke er gearet til at håndtere, hvis den ene part ændrer på forudsætningerne.

Netop derfor er det vigtigt løbende at diskutere, om der er nogle af parametrene i systemet, der skal skrues på, mener Martin Damm.

– Så kan vi aftale os frem, konstaterer han og fortsætter:

– Man kunne altid ønske sig, at noget var lidt anderledes, eller at vi sammensatte en model med de bedste elementer fra alverdens modeller. Men det skal også passe sammen, så jeg tror ikke på, man på den måde kan samle til bunke. Den model, vi har, både med de forpligtelser, der er, og de muligheder, der er, er rimelig for begge parter. Og så vil der altid opstå nogle ting, som udfordrer. Men det er måden, vi håndterer de udfordringer på, der kan få modellen til at virke.

Folketinget skal forstå

Skulle KL-formanden ønske sig én ting, så han gerne, at landets folketingsmedlemmer fik mere forståelse for, hvordan den kommunale økonomi egentlig er skruet sammen.

Og VIVE’s rapport peger da også på, at Folketinget de seneste år har vedtaget nye love, som udfordrer kommunernes ret til selv at organisere, hvordan de løser velfærdsopgaverne. Både minimumsnormeringerne i dagtilbud og ældreloven, der indfører helhedspleje og stiller krav om faste teams, griber ind i de kommunale opgaver, lyder det.

– Der er nogle dilemmaer forbundet med det, fordi man ruller nogle centrale præferencer ud over kommunerne, siger Niels Jørgen Mau Pedersen, mens Peter Bjerre Mortensen supplerer:

– Fra Christiansborgs side skal man balancere sine politiske ambitioner med hvor langt, man vil gå ind i det lokale decentrale ansvar. Og i de her tilfælde er Folketinget altså gået relativt langt ind i, hvordan man producerer og tilrettelægger både ældrepleje og dagtilbud.

Det er særligt værd at hæfte sig ved, fordi kommunerne de kommende år kan stå overfor hårde prioriteringer i en virkelighed, hvor regeringen har gjort klart, at der skal bruges flere penge på forsvar, ligesom klimaudfordringer flere steder trænger sig på.

Samtidig ser vi ind i en fremtid med mangel på arbejdskraft og flere ældre samt en række politiske vedtagne reformer, der skal gøres til virkelighed, og vil kræve meget af kommunerne.

– Vi vil opleve nogle markante demografiske udfordringer de kommende år, som sætter velfærden under pres og kalder på hårde prioriteringer og omstillinger. Kommunerne vil på mange måder stå forrest i den proces, og derfor kan det overvejes, om det skulle give anledning til, at et større kommunalt ansvar for de kommende års omstillinger kan veksles til mere kommunal frihed og autonomi, siger Peter Bjerre Mortensen.

Af samme grund er det altså vigtigt, at Folketinget forstår systemet omkring den kommunale økonomi, bemærker Martin Damm.

– Nogle gange oplever vi, at der bliver stillet nogle krav, som i virkeligheden er i konflikt med hele idéen om decentralisering. Men det er jo også vigtigt for politikerne i Folketinget, der gerne vil have noget politik igennem, at de forstår, hvordan de får det. Derfor kunne det være fint, hvis vi kunne udbrede kendskabet til den model, vi har i Danmark, for det er grundlæggende for hele den måde, vi styrer den offentlige sektor på. Og på lange stræk virker det rigtig godt. VI skal bare huske at vedligeholde forudsætningerne, siger KL-formanden.