Eksperter: Kommunerne kan både tabe og vinde på flerårige økonomiaftaler

I sit regeringsgrundlag lægger den nye firkløverregering op til, at økonomiaftalerne fremover skal være flerårige. Det skal give kommuner og regioner større økonomisk frihed og ”understøtte muligheden for en mere langsigtet økonomisk planlægning,” lyder det.

Men hvad er fordelene og ulemperne, hvis kommunerne fremover skal være bundet af flerårige økonomiaftaler? Det har Danske Kommuner bedt Kurt Houlberg, ekspert i kommunal økonomi og professor ved VIVE, og Per Nikolaj Bukh, professor i økonomistyring ved Aalborg Universitet, om at vurdere.

Kurt Houlberg begynder med fordelene.

– For kommunerne vil det give mulighed for at få større sikkerhed og stabilitet i forhold til budgetlægningen. Man vil kunne planlægge længere frem, hvis man ved, hvordan rammerne for service og anlæg ser ud flere år frem. Så det giver mulighed for at disponere og planlægge mere langsigtet, end man kan i dag, siger Kurt Houlberg og tilføjer, at det særligt i forhold til anlægsinvesteringer kan have betydning at kunne planlægge længere frem.

–  Det vil give kommunerne en større fleksibilitet i forhold til at planlægge anlægsprojekter, som ofte kan blive forsinkede eller udskudt. Hvis man kender rammerne for de kommende år, kan man bedre prioritere og planlægge langsigtet og dermed bedre håndtere eventuelle forskydninger på tværs af år.

Per Nikolaj Bukh tilføjer:

– Jeg kan godt forstå, at man i kommunerne gerne vil have flerårige bindende økonomiaftaler. Kommunerne har siddet med en usikkerhed, fordi de allerede begynder budgetlægningen først på året, hvor man endnu ikke kender økonomiaftalen. Og når man ikke ved, om der kommer flere penge, og om der er en demografifremskrivning af serviceudgifterne, så er det noget bøvl, siger han.

Men de eventuelle fordele ved flerårige økonomiaftaler afhænger selvfølgelig meget af niveauet i aftalerne, bemærker Kurt Houlberg.

– Det er klart, at niveauet i en sådan aftale også vil have betydning for, hvor attraktivt det vil være for kommunerne. Hvis man har sikkerhed for en meget stram økonomiaftale over flere år, så er det selvfølgelig mindre attraktivt end hvis det er en højloftet aftale, konstaterer han.

Bindende eller ej?

Det fremgår ikke af regeringsgrundlaget, hvor mange år en flerårig økonomiaftale skal dække. Men det kan ende med at koste både kommunerne og staten kroner og øre, hvis aftalerne låses uden mulighed for at tage højde for den økonomiske udvikling.

– Ulempen kan være, både for kommunerne og staten, at man mister noget fleksibilitet, siger Kurt Houlberg og fortsætter:

– Hvis der skulle dukke nogle uforudsete ting op fra kommunernes side – det kunne være nogle udgifter, der stiger meget voldsomt på nogle områder – så kan det være svært at drøfte det med staten og få et løft af økonomien, hvis der allerede ligger en flerårsaftale. Omvendt kan det koste staten, hvis der eksempelvis kommer en stor økonomisk krise, hvor der er brug for at stramme op i hele den offentlige sektor, men man ikke kan røre kommunernes og regionernes økonomi, fordi man har bundet sig i nogle flerårige aftaler. Så det, man vinder på stabilitet, mister man altså på fleksibilitet.

Kurt Houlberg er dog ikke bekymret for, at man ikke kan håndtere ekstraordinære ting udenfor økonomiaftalerne. De seneste år er kommunerne blevet kompenseret for at tage imod fordrevne fra Ukraine, ligesom kommunernes udgifter i forbindelse med håndteringen af corona også blev kompenseret.

– Det tror jeg også, man vil kunne gøre fremadrettet, hvis det bliver aktuelt, siger Kurt Houlberg.

Per Nikolaj Bukh er fagligt ikke umiddelbart så begejstret for idéen, selvom han anerkender, at det kan være bøvlet for kommunerne at arbejde med etårige budgetter, fordi budgetprocessen allerede begynder, inden man kender til indholdet i økonomiaftalen.

For hvis en aftale om flerårige økonomiaftaler skal være bindende nok, kan det være nødvendigt at skrive det ind i lovgivningen, så det også bliver troværdigt. Så man ikke bare kan løbe fra aftalen igen.

– Det svære bliver så, at man ikke vil kunne tilføre penge undervejs. Det fjerner Folketingets mulighed for at kunne føre politik, der vedrører kommunerne, i den periode, hvor aftalen er uforandret. Hvis man indser at socialområdet er underfinansieret med en halv milliard, kan man så først tilføre flere penge tre år senere? Og hvis der er opgaver, der bortfalder i kommunerne, og man vil noget andet i stedet, kan man så heller ikke det? Det bliver vel konsekvensen, siger han.

Og hvis en flerårig økonomiaftale ikke bliver mere bindende, end at man alligevel kan åbne den og lave den om, hvis det bliver nødvendigt, så vil aftalen ikke længere være flerårig, slår han fast.

– Så er det bare det samme, som vi har nu. Jeg er spændt på at se, om de tør lave det til en lov, eller om det bliver en aftale, som man alligevel ikke er bundet af, hvis det kniber, siger han og fortsætter:

– Jeg bliver nødt til at se det, før jeg kan gennemskue, om jeg nu også synes, det er så god en ide. Jeg synes, der er mange ulemper ved det, og derfor er jeg lidt bekymret, siger han.

Budgetloven kan spænde ben

Og der er særligt én ting, der for alvor kan spænde ben for de flerårige økonomiaftaler: budgetloven. Den, der betyder, at kommunerne skal holde sig under étårige service- og anlægslofter. Man kan ikke lave flerårige økonomiaftaler, der fungerer i praksis, uden også at kigge på budgetloven, mener Kurt Houlberg.

– Hvordan flerårsaftaler helt konkret vil fungere, afhænger rigtig meget af budgetloven og dermed, hvordan kommunerne er bundet af anlægs- og servicelofterne. Hvis der ikke gives mere fleksibilitet i forhold til de lofter, så der er mulighed for, at kommunerne i en eller anden udstrækning kan overføre mere- eller mindreforbrug fra et år til et andet, så er det begrænset, hvor meget flerårige økonomiaftaler reelt vil betyde i kommunerne, siger Kurt Houlberg og fortsætter:

– Det kan godt være, man så kender servicerammen flere år ud i fremtiden, men hvis kommunerne stadig er forpligtet til at skulle holde sig indenfor et bestemt udgiftsloft i de enkelte år, så vil vi formentlig komme til at se det samme, som vi har set de 15 år, hvor budgetloven har eksisteret. Nemlig at kommunerne hvert år bruger en eller flere milliarder mindre på service, end de har budgetteret med, fordi de frygter at blive sanktioneret.

Spørger man Per Nikolaj Bukh, ville det være ”uhyre sympatisk”, hvis det, regeringens tanker handler om, er at gøre servicerammen – og ikke økonomiaftalen – flerårig. – Men det skal jo implementeres ved at give overførselsret på ubrugt serviceramme. Det er standardredskabet. Hvis man valgte at sige, at servicerammen skal overholdes over fire år, så vil kommunerne jo kunne indhente en overskridelse det første år over de næste. Hvis man lægger sådan en regel ind, kan kommunerne roligt brugt op til servicerammen. Det ville give supergod mening, siger han og tilføjer:

– Og hvis man er enige om, at man som udgangspunkt skal holde servicerammen over nogle år, så er der ingen, der dør af, at kommunerne det ene år går 1-2 milliarder over og det næste år 1-2 milliarder under. Det er sådan, det fungerer ude i kommunerne med overførselsret på de decentrale områder.

Så nu er opgaven for den nye regering at finde ud af, om de flerårige økonomiaftaler virkelig skal være bindende, mener han.

– For så skal man jo nok skrive det ind i loven. Men hvis det er noget, man alligevel i sidste ende ser som vejledende, skal man gøre det aftalebaseret, siger Per Nikolaj Bukh.