Solidaritet og sanktioner: Budgetprocessen fra A-Z

Der er godt gang i budgetlægningen ude i kommunerne, og flere steder er der allerede indgået aftaler. Indtil videre tegner budgetterne dog til samlet at ende langt over rammerne – faktisk er de historisk langt fra.

Derfor har KL’s formand Peter Rahbæk Juel (S) været ude med en opfordring til, at landets kommunalbestyrelser finder regnemaskinerne frem igen og giver budgetterne endnu en tur. For der er meget på spil, hvis kommunerne samlet set overskrider rammerne.

Men hvordan er det lige med de rammer?

Først og fremmest er det vigtigt at vide, at der er tre forskellige af slagsen. Og tre forskellige sanktioner, hvis man overskrider dem.

Når KL og staten indgår en økonomiaftale, indeholder den en samlet ramme for kommunernes serviceudgifter, som er alle de penge, kommunerne bruger på offentlig service. Den indeholder også en ramme for anlægsudgifter, som er alle de penge, kommunerne bruger på at bygge nyt og renovere eksisterende bygninger og veje.

Og så er der en skatteramme.

Meningen med at lave samlede rammer, der gælder hele kommunedanmark, er, at det giver en vis form for fleksibilitet sammenlignet med en model, hvor hver kommune får et stykke papir stukket i hånden, der siger, at man har X kroner til det ene og Y kroner til det andet.

Når økonomiaftalen – og dermed rammerne – er på plads, går KL i gang med at udarbejde vejledende rammer på kommuneniveau. Det sker ved at tage budgettet fra det seneste år og lægge de ændringer, der er sket siden da, ovenpå.

Holder man sig indenfor den ramme, betyder det, at man kan fortsætte ud ad den vej, man allerede er på vej ad, uden at lave de store ændringer.

Men det er ikke sikkert, man som kommune bare vil fortsætte ad den samme vej. Måske er der sket et boom i antallet af børnefamilier, som kalder på nye skoler og dagtilbud. Måske bliver man nødt til at gennemføre et storstilet klimasikringsprojekt, der kræver mange flere penge, end man plejer at bruge på anlægsområdet. Eller måske har fem procent af indbyggerne forladt kommunen og er flyttet til en anden. Så kan det være, man har brug for lidt færre pladser på skoler, i dagtilbud og på plejehjem, end man plejer.

Som kommunalbestyrelsesmedlem har man formentlig masser af tanker og ideer, man gerne vil føre ud i livet. Men langt størstedelen af de kommunale budgetmidler er allerede låst til lovbestemte ting. Man kan ikke vælge at stoppe med at tilbyde børnepasning. Til gengæld kan man eksempelvis godt vælge at bruge penge på bedre mad i sine institutioner. Derfor kan det måske også være svært at skulle holde igen på de ting, man både kan og vil justere på.

Overskrider man i en kommune den vejledende ramme, som KL har lavet, bliver man ikke straffet. Den vejledende ramme er ikke forpligtende, men en rettesnor, man kan læne sig op ad.

Og der er altså plads til, at én kommune kan bruge lidt mere, mens en anden kan bruge lidt mindre. Vækstkommuner vil typisk ligge over på service, især hvis de vækster med børnefamilier.

Og så kan det jo være, rollerne er byttet rundt, næste gang der skal lægges budgetter.

Fire milliarder på spil

Sideløbende med, at KL sender de vejledende rammer ud til kommunerne, holder de også løbende øje med, om budgetterne holder sig indenfor rammerne.

Så kan kommunerne bøje sig lidt mod hinanden for at få det hele til at gå op. For det skal gå op.  

Det er de foreløbige forventninger, der fortsat ligger for højt. Det er dem, KL’s formand har reageret på. For lykkes det ikke for kommunerne at holde sig indenfor den udmeldte ramme, kommer det til at gøre ondt – for alle. Kommunerne hæfter nemlig i fællesskab.

Det kræver altså, at alle spiller med.

Ender kommunernes budgetter med at overskride servicerammen, har staten mulighed for at tilbageholde op til 3 milliarder af kommunernes bloktilskud.

Bruger kommunerne mere på anlæg, kan der tilbageholdes op til 1 milliard af bloktilskuddet.

Altså er der sanktioner for 4 milliarder kroner i spil alene på service og anlæg.

Typisk vil det ramme kommunerne afhængigt af deres indbyggertal. Det vil sige, at alle kommuner kommer til at mærke det.

Selvom man har mange penge på kistebunden, og man synes, man har råd til både at prioritere en ny svømmehal, en ny skole, flere hænder i dagtilbuddene – og til at betale en eventuel sanktion, hvis kommunerne overskrider rammerne – er det ikke alle kommuner, der har de muligheder.

Kommuner, hvor økonomien er helt afhængig af særtilskud og diverse puljer, bliver også ramt af sanktionerne. De har bare ikke nødvendigvis pengene til at betale regningen.

Kan føre til mindre frihed

Som om det ikke var dårligt nok med sådan en kæmperegning til alle kommunerne, risikerer en overskridelse af rammerne også i værste fald at medføre en helt ny måde at gå til kommunernes økonomi på.

For hvis kommunefællesskabet ikke kan overholde de aftaler, der bliver indgået med regeringen, risikerer regeringen at miste lysten til at lave aftaler.

Og årlige økonomiaftaler er ikke givet. Det er en model, man har sat i verden for at give kommunerne indflydelse på deres egen situation.

Men kan man ikke stole på kommunerne, er det ikke sikkert, regeringen gider at gentage forhandlingerne året efter. I værste fald kan det ende med at tage fleksibiliteten fra kommunerne, og den kommunale økonomi bliver per diktat.

Handler også om skatten

Så mangler vi at komme omkring skatten. Kommunerne må samlet ikke hæve skatten med mere, end der er aftalt med regeringen, og i år er det aftalt, at den skal holdes i ro.

Det betyder, at hvis der er en kommune, som gerne vil hæve skatten, skal der være en anden, der vil sætte den ned.

Og ligesom med anlægs- og driftsbudgettet er der sanktioner klar i regeringens værktøjskasse, hvis ikke kommunerne holder sig indenfor rammen. Og de er lidt mere tricky end som så.

Den samlede sanktion for alle kommuner svarer til den samlede overskridelse. Men det første år vil de kommuner, der har hævet skatten, betale 75 procent af overskridelsen. De resterende 25 procent skal de øvrige kommuner betale.

Årene efter hedder det 50 procent, 50 procent og 25 procent af overskridelsen for de kommuner, der har sat skatten op.

Fem år senere er den individuelle straf for skattestigningen overstået. Men til gengæld er alle kommuner blevet straffet.

Der er så lige det med skatten, at nogle kommuner sommetider får dispensation til at hæve skatten uden at få en sanktion. Hvis de vælger at gøre det, men det samlede billede samtidig viser, at kommunerne ikke har holdt sig i nul på skatten, ryger skattestigningen fra kommunerne med dispensation med ind i regnestykket, så alle andre kommuner skal betale – og betale mere – i den kollektive straf, mens den kommune, der havde fået dispensation, slipper.

Hvis der er en samlet skatteoverskridelse på 200 millioner kroner fordelt på to kommuner, der hver især har hævet skatten med 100 millioner – den ene med dispensation – mens ingen kommuner har valgt at sænke skatten, betyder det, at kommunen med dispensation slipper for at betale de 75 procent af overskridelsen.

Den anden kommune, der har hævet skatten med 100 millioner, skal betale 75 millioner kroner i bøde, mens resten af det kommunale kollektiv skal betale både de 100 millioner kroner fra den første kommune og de resterende 25 millioner kroner fra den anden kommune.

Regnskaber skal matche budgetter

Lykkes det at komme i mål og få de samlede budgetter til at ligge indenfor rammerne, er der stadig risiko for sanktioner.

For skruer man bare ned for budgetterne, men ender med efterfølgende at overskride dem, skal et beløb svarende til overskridelsen afleveres tilbage til staten – dog kun på serviceområdet.

Det skyldes, at der på anlægsområdet kan være ret markante udsving, hvis man eksempelvis skal bygge en skole det ene år, mens udsvingene burde være mere begrænsede på serviceområdet.