Embedsmandens kompas er blevet opdateret

Det er ikke altid, man kan slå op i forvaltningsloven eller styrelsesloven og få svar på, hvad der er rigtigt og forkert. Mange gange kan en kommunal forvaltning i større eller mindre grad havne i svære dilemmaer, når hensynet til byrådets politiske ønsker og medarbejdernes faglighed skal gå hånd i hånd. Tidligere er der da også set eksempler på alt fra en forvaltning, der har afgjort sager ud fra en ulovlig instruks, ydelser, der er blevet afgjort ud fra en fejlagtig fortolkning af loven og sågar politikere, der personligt har fået favorable vilkår i eksempelvis byggesager.

Men der findes faktisk et kodeks for, hvordan en kommunal forvaltning skal agere. En undersøgelse, som KL gennemførte i samarbejde med Kommunaldirektørforeningen i 2022, viser dog, at det langt fra er alle administrative medarbejdere i kommunerne, der kender de syv centrale pligter, som kodekset beskriver.

Således svarer 60 procent i undersøgelsen, at de ikke kender kodekset. Det skal en opdateret version af kodekset og en opfordring til kommunerne om at diskutere de dilemmaer, der kan opstå, lave om på.

– Generelt er billedet af samspillet mellem politikere og embedsmænd i kommunerne rigtig pænt, men lige præcis kendskabet til kodeks håber vi, vi kan forbedre. Vi har ikke katastrofeblinket på, men vi vil gerne opfordre kommunerne til at tage dialogen og diskussionen, for vi synes, det er en god lejlighed til at revitalisere det, siger Kristian Vendelbo, der er administrerende direktør i KL.

Naturligt med udfordringer

Ifølge Kristian Vendelbo er lovgivningen i kommunerne relativt sparsom. Der er grundloven, forvaltningsloven og styrelsesloven at navigere efter. Derudover er der en række traditioner om embedsværkets rolle, og det er det, kodekset forsøger at ramme ind. For det kan være svært at navigere mellem faglighed og politiske balancer, når du skal betjene et helt byråd.

– Hvis man arbejder i et ministerium, så arbejder man for den minister, der sidder på kontoret ved siden af. Men i en kommune betjener man hele byrådet, og borgmesteren er den øverste administrative chef. Derfor er der nogle balancer, man skal have sig for øje, siger Kristian Vendelbo. 

Ifølge Sten Bønsing, der er juraprofessor ved Aalborg Universitet og primært forsker i forvaltningsret, er det ikke nødvendigvis et problem, at kendskabet til kodeks er lavt.

– Langt de fleste steder er det jo nok sådan, at de fleste godt ved, hvad de må og ikke må, og hvad de skal og ikke skal. Det vigtigste er, om medarbejderne kender substansen og ikke nødvendigvis, om de kan hænge det op på et bestemt regelsæt, siger han.

Han mener dog, at kodekset kan være en god rettesnor for medarbejderne og ikke mindst være godt at have i hånden, hvis der opstår svære situationer.

– Når der opstår dilemmaer, kan det være et spørgsmål om, at man måske ikke er klar over, hvad der er lovligt og ulovligt, og at manglen på tid kan gøre, at der sker fejl, selvom man ikke handler i ond tro. Ellers handler det typisk om, at man som fagperson bliver presset for at nå nogle løsninger, man ikke mener er lovlige, siger Sten Bønsing og fortsætter:

– Det er helt naturligt, at det giver nogle udfordringer, for politikerne i kommunerne er lægfolk, som er valgt på baggrund af deres politiske opfattelser og idéer. Derfor må det nødvendigvis være sådan, at de presser på for at opnå nogle politiske løsninger, og så er det jo administrationens opgave at agere ud fra det. Sommetider skal embedsmændene sætte hælene i de rigtige steder, når det kræves. Der kan det være godt at have et kodeks at støtte sig til, og som man også kan tage frem, når der opstår uenighed. 

Politikerne bestemmer

Eik Møller, der er kommunaldirektør i Ballerup Kommune og formand for Kommunaldirektørforeningen, vil nok ikke selv hive kodekset frem i en eventuel tilspidset situation.

– Jeg tror, det kan blive opfattet som en rød klud, hvis samarbejdet og tilliden er udfordret, og man så hiver det her op af skuffen, siger Eik Møller, der til gengæld synes, det er fornuftigt at diskutere kodekset i fredstid.
– Jeg tror ikke, du kan vække ret mange kommunale medarbejdere eller ledere klokken 4 om morgenen og få dem til at redegøre for de syv dyder i kodekset. Men det er en rigtig god idé i fredstid at få talt om, hvordan man griber det an, når de lidt sværere sager opstår. I medvind og solskin er der jo ingen, der har problemer med at nikke til det her kodeks. Det er, når man står med en sag med konfliktende politiske interesser, hvor man som administration har svært ved at sige, at noget er 100 procent rigtigt eller forkert, at dyderne skal stå sin prøve. 

Ifølge Eik Møller kræver det også, at der bliver løsnet op for nulfejlskulturen, så der rent faktisk kan tales åbent om fejl og læres af dem. Men det kræver også tillid, og særligt tilliden politikere og forvaltning imellem er alfa og omega.

– Der er kun én valuta, der har en vekselkurs, og det er tillid. Derfor skal man som administration holde øje med, om tilliden er der. Hvis man kigger sig lidt omkring i nyhedsstrømmen, kan man godt se, at der er nogle kommuner, der i perioder slider med den gensidige tillid. Tilliden lider et knæk, hvis vi som administration ikke oplyser sagerne godt nok, og politikerne får en fornemmelse af, at der er nogle perspektiver i sagen, der bliver holdt tilbage. Omvendt siger jeg også til mine politikere, at hvis der er stor, politisk uenighed, så kan vi fra administrationen ikke komme og afgøre det med for eksempel jura. Det er meget vanskeligt, siger kommunaldirektøren.

Her skal embedsmændene også huske, hvad deres rolle er. For politikerne kan godt træffe en beslutning i sidste ende, som ikke nødvendigvis er den bedste ud fra et fagligt synspunkt. I KL og Kommunaldirektørforeningens undersøgelse svarer 28 procent af de kommunale medarbejdere, at de er enige eller delvist enige i, at de oplever et politisk pres for at opnå en bestemt faglig konklusion. Men det er ikke nødvendigvis et faresignal.

– Som medarbejder med en meget stærk faglighed kan man godt opleve, at der er nogle politikere, der i meget vidt omfang vil noget andet. Det må de gerne, og de må gerne træffe en anden beslutning end den, man er nået frem til fagligt, så længe den er lovlig. Det kan godt være, man synes, det er en uklog beslutning, men der er ikke noget lovkrav om, at politiske beslutninger skal være kloge, siger Kristian Vendelbo.

Derfor kan det alligevel være godt, at politikere og embedsmænd med jævne mellemrum tager temperaturen på samarbejdet og bringer kodekset i spil, mener Eik Møller.

– Jeg synes ikke, vi skal begynde at bruge krudt på at måle, hvor vellykkede vi er i forhold til de syv dyder. Men jeg synes, vi som administration har en særlig forpligtelse til jævnligt at stikke en finger i jorden og invitere vores politikere til en snak om, hvordan det går med vores samarbejde, siger han. antj@kl.dk